Responsabilidade Civil da Administração

Debate 6

A responsabilidade civil da Administração, é a obrigação jurídica que recai sobre qualquer pessoa colectiva pública de indemnizar os danos que tiver causado aos particulares no desempenho das suas funções.

O principio vigente na ordem jurídica é a de que os prejuízos são suportados por quem os sofre, mas a situação pode inverter-se quando sejam causados por factos imputáveis a pessoas distintas daquela e cuja esfera jurídica ocorrem. Nestes casos, impõem-se que os lesados sejam ressarcidos dos danos sofridos por aqueles que os provocam.

O qualitativo civil da responsabilidade não remete para o Direito Privado: trata-se apenas de esclarecer que a responsabilidade em causa não é política, criminal, contra-ordenacional ou disciplinar. Todas estas modalidades têm fins diferentes da responsabilidade civil.

Apreciação do Direito actual

Para qualificar um certo e determinado acto ou facto causador de prejuízos nas categorias de gestão privada ou de gestão pública, é necessário verificar se tal acto ou facto se enquadra regulado por normas do D. Civil ou Comercial, ou pelo contrário, por normas de D. Administrativo. É importante fazer uma distinção entre duas questões completamente opostas, conforme o facto danoso seja um acto jurídico ou um facto integrado numa actividade revestida de natureza jurídica: os actos jurídicos e actividades jurídicas são juridicamente reguladas, portanto há que apurar se as normas reguladoras da actividade em causa são normas de direito privado ou de direito público (este é o cerne da questão, pois assim se determina se tal actividade é de gestão privada ou de gestão pública). Pode também suceder que se trate de que operação material, ou um facto integrado numa actividade não jurídica: neste caso, a solução do problema afigura-se mais complexa.

O motivo ao qual se deve a criação destes dois regimes diferentes prende-se com o facto de a administração pública (enquanto actua como tal) dispor de prerrogativas e estar sujeita a restrições improprias ao direito privado. Deste modo, uma operação material ou uma actividade não jurídica apenas se qualificarão como de gestão pública se na sua prática se espelhar a prossecução do interesse colectivo. 

Há, no nosso direito interno, dois regimes de responsabilidade civil da administração:

O regime da responsabilidade por actos de gestão privada;

O regime da responsabilidade por actos de gestão pública.

Vamos agora aprofunda-los.

Responsabilidade por actos de gestão privada

A responsabilidade da administração por actos de gestão privada assenta em dois traços característicos:

1) É regulada pelas normas do CC;

2) Torna-se efectiva, no plano processual, por meio dos tribunais comuns.

A matéria está regulada no art.500º CC conjugado com o art.501ºCC. Da articulação entre o preceituado nos dois artigos resulta que nos casos de prejuízo causado por actos de gestão privada o Estado responde solidariamente pelos danos provocados pelos seus órgãos aos particulares no exercício das suas funções.

A lei parte da responsabilidade dos órgãos considerando que estes estão solidariamente obrigados à indemnização sempre que os agentes ou representantes da pessoa colectiva sejam responsáveis  desde que tenham actuado ao serviço dos mesmos. 

A pessoa colectiva pública que pagar a indemnização ao lesado goza de um direito de regresso contra o responsável pelo facto danoso, podendo reaver tudo o que tiver pago, excepto se também tiver culpa. 

Assim sendo, afigura-se a presença de uma dupla responsabilidade: uma responsabilidade objectiva da pessoa colectiva pública (através dos actos dos seus órgãos  agentes ou representantes) e uma responsabilidade subjectiva dos autores do facto danoso.

Responsabilidade por Actos de gestão pública

Os seus dois pilares característicos são:

1)É regulada, no plano subjectivo, por normas de direito administrativo;

2) Em termos processuais ela é efectivada através dos tribunais administrativos.

A responsabilidade da administração pode ser contratual ou extracontratual. Esta última,  reveste três modalidades:

1) responsabilidade por facto ilícito culposo;

2) responsabilidade pelo risco;

3) responsabilidade por facto lícito.

Responsabilidade por facto ilícito culposo

É uma responsabilidade de âmbito subjectivo, que se baseia na culpa do agente. Para a sua determinação é necessário que sejam verificados cumulativamente quatro pressupostos:

1) facto ilícito;

2) culpa do agente;

3) existência de um prejuízo;

4) nexo de causalidade entre o facto e o dano.

A maior particularidade que aqui importa sublinhar prende-se com a chamada "culpa do serviço". Regra geral desta forma de responsabilidade é que só existe obrigação de indemnizar se houver culpa. Por "culpa do serviço" entende-se facto anónimo e colectivo de uma administração mal gerida de tal modo que é difícil apurar os seus verdadeiros autores. Nos casos de facto ilícito culposo a responsabilidade perante as vitimas não pode ser posta em dúvida: e não há na sua base um comportamento individual censurável. Os grandes pilares do regime jurídico actualmente em vigor entre nós sobre esta matéria são os seguintes:

1) se o facto danoso for praticado fora do exercício das funções do seu autor ou durante o exercício delas mas não por causa desse exercício, estamos perante o Facto Pessoal; A responsabilidade pelos prejuízos causados a alguém é, neste caso, uma responsabilidade pessoal, portanto, a pessoa colectiva não é responsável.

2) Se o facto for praticado no exercício das funções do seu autor e devido a esse exercício resultar um dano, está-se perante um Facto Funcional; Pelos prejuízos por ele provocados, tanto o autor como a pessoa colectiva são responsabilizados. Há responsabilidade solidária da administração e do agente. O Art 271º da CRP remete-nos ( em sede de responsabilidade solidária da administração e do agente) para a Lei. Da Lei resulta que existe sempre Direito de Regresso da Administração contra o órgão, agente ou representante que tiver agido em nome dela, excepto nos seguintes casos:

a) Se tiver havido culpa do serviço;

b) Se o órgão, agente ou representante não tiver procedido com diligência e zelo manifestamente inferiores à que se achava obrigado em razão do seu cargo, ou seja, culpa leve e não culpa grave ou com dolo;

c) Se o autor do facto danoso tiver agido no cumprimento de ordens ou instruções superiores a que deva obediência, tendo previamente reclamado delas ou que tenha exigido a sua transmissão ou confirmação por escrita.

c1) Consideram-se factos ilícitos, ao abrigo do disposto no DL 48051 de 21 de Novembro de 1967, os actos jurídicos, inclusive os actos administrativos que violem as normas legais; 

c2)os actos materiais que infrinjam as normas legais ou Princípios, ou ainda as regras que a ordem técnica e de prudência que devam ser tidas em consideração;  

c3) A culpa dos órgãos, agentes ou representantes da administração para efeitos de responsabilidade civil é apreciada nos termos do Código Civil, isto é segundo a diligência de um bom pai de família e variando de caso para caso.

c4) Tanto o direito de indemnização dos particulares, como o direito de regresso da administração, prescrevem no prazo de três anos;

c5) Havendo pluralidade de responsáveis, a sua responsabilidade é solidária;

c6) A efectivação do direito de indemnização não depende de prévia interposição de recurso contencioso de anulação do acto causador do dano. 

Responsabilidade pelo Risco e por Facto Lícito

Para além da zona da zona de casos cobertos pela responsabilidade subjectiva, existem mais duas zonas que abrangem casos de responsabilidade objectiva, por factos casuais e por factos lícitos.

Constituem fonte de responsabilidade objectiva fundada no risco:

- Danos causados por manobras, exercícios ou treinos com armas de fogo por parte das Forças Armadas, ou forças policiais;

- Danos causados pela explosão de paióis militares ou de centrais nucleares;

- Danos causados involuntariamente por agentes da policia em operações de manutenção de ordem pública ou de captura de criminosas.

Constituem fonte de responsabilidade objectiva por acto lícito:

- Expropriação por utilidade pública;

- Requisição por utilidade pública;

- Servidão administrativa;

- Ocupação temporária de terrenos adjacentes às estradas para a execução de obras públicas;

Exercício do poder administrativo de modificação unilateral do contrato administrativo;

- Actuação da Administração em "estado de necessidade".