A Eterna Querela: A Titularidade da Competência Revogatória num Contexto de Incompetência Relativa

Contextualização da Contenda

A querela doutrinária que tanta polémica tem suscitado no seio da doutrina administrativista, centra-se num conceito nuclear: o Acto Revogatório.

Este é descrito como um acto administrativo que visa a extinção parcial ou total dos efeitos jurídicos de um acto administrativo primário, integrando-se portanto na categoria dos actos secundários, cuja eficácia depende da existência de um acto administrativo prévio. 

Ora, este é certamente o único ponto de concordância entre a doutrina. Mais polémica é a questão da competência para a prática de um acto de revogação, estando na presença de um acto viciado por incompetência relativa.

O artigo 142º/nº1 CPA atribui competência para a prática do acto revogatório ao “seu autor”.

Ora, na maioria das vezes a expressão “autor do acto” traduz-se no próprio órgão que praticou o acto administrativo, isto porque pressupõe-se que o órgão que o praticou dispunha de competência dispositiva para o fazer. Mas e o que dizer das situações em que o órgão que praticou o acto não dispunha de competência legal para o fazer?

É precisamente nestes casos que se suscita a questão em causa: A competência revogatória recairá sobre o órgão que praticou o acto (Teoria do Autor Efectivo) ou recairá sobre o órgão legalmente competente para o praticar (Teoria do Autor Legal)? Ou será que existe uma via intermédia?

Aspectos Argumentativos

Em resposta à divergência doutrinária em questão parece-me que não podemos optar exclusivamente pela Teoria do Autor Efectivo, sendo que a responsabilidade da competência revogatória também recairá sobre o Autor Legal. Vejamos os seguintes argumentos:

1.      A experiência demonstra que, embora nem sempre suceda, na maioria dos casos a competência revogatória decorre da competência dispositiva. Ambas coincidem.

Parece lógico que a competência para emanar actos administrativos gera como correlativo a competência para revogá-los.

Logo se o autor efectivo não tinha competência para os praticar, então seria um pouco contraditório e até contrário aos princípios do sistema conceder-lhe o poder para os revogar, assim seguimos neste aspecto a posição do Dr. ROBIN DE ANDRADE.

2.      No seguimento do argumento anterior, podemos afirmar que a competência revogatória é um desenvolvimento jurídico da competência dispositiva, isto nas palavras do PROF. SÉRVULO CORREIA.

3.      A Teoria do Autor Efectivo não só permite, como incentiva, a prática de uma dupla ilegalidade, isto é, uma dupla incompetência quer para a prática do acto revogado, quer para a prática do acto revogatório.

4.      Outra via de fundamentação é o artigo 137º/nº3 CPA.

Contrariamente ao defendido pelo PROF. MARCELO REBELO DE SOUSA, considero que este artigo constitui na verdade, um elemento favorável à Teoria do Autor Legal, isto porque, seria contraditório atribuir ao órgão incompetente poderes de ratificação do acto praticado e por outro, vedar-lhe competência revogatória. Estaríamos a obrigar um órgão a ratificar par depois revogar o acto, o que seria logicamente incongruente e desnecessário.

5.      Outro argumento funda-se no prejuízo de beneficiar/congratular um órgão administrativo, pelo acto ilegal por si praticado, concedendo-lhe a prerrogativa de o poder revogar exclusivamente, o que na prática se traduziria num incentivo ao autor para praticar actos à margem da lei, contrariando claramente o Princípio da Legalidade, um dos axiomas fundamentais do CPA, previsto logo no seu artigo 3º.

6.      Por outro lado, é importante ter em conta, que a Teoria do Autor efectivo poderá prejudicar a efectiva revogação de um acto ilegal, uma vez que concede ao próprio infractor a faculdade de revogar ou não o seu acto, o que levado às últimas consequências pode violar o legítimo interesse dos particulares.

7.      Outro argumento de peso que não pode, nem deve, ser descurado é o facto da Teoria do Autor Efectivo permitir uma inconveniente “expropriação” da Competência do Autor Legal, isto é, ao conceder a faculdade de ser o autor efectivo a revogar o acto ilegal por si praticado, estaríamos a privar ou órgão legalmente competente de parte da sua competência dispositiva para regular a situação jurídica que lhe competia, uma vez que esta já foi regulada ilegalmente pelo autor efectivo e “APENAS” a este é conferida a competência para revogar o seu acto ilegal.

 

Tal problema torna-se mais claro se contextualizarmos a questão por via de um exemplo da autoria do DR. ROBIN DE ANDRADE, que merece todo o seu mérito:

 

«Abel pretendendo instalar uma indústria têxtil, formula o respectivo pedido ao Sr. Ministro da Educação. Este indefere o pedido. Abel dirige-se então a um advogado que o aconselha a formular o pedido à Direcção-Geral dos Serviços Industriais. A DGSI após verificar o interesse da instalação e preenchidas todas as formalidades legais exigidas, pretende deferir o pedido. Ora, não o poderá fazer pois estaria a praticar um acto de revogação do acto do Sr. Ministro da Educação e, não sendo o acto da sua autoria, nem superior hierárquico do Sr. Ministro, não pode conceder a licença que envolve a revogação do despacho de indeferimento do Sr. Ministro, “apenas” pelo facto de ter competência para licenciar este tipo de Industrias.»

 

Ora, assim é fácil compreender como a Teoria do Autor Efectivo pode constituir um atentado à competência do Autor Legal, permitindo que a competência dos órgãos administrativos seja definida não só pelas disposições legais, mas também por meio da vontade quase arbitrária dos restantes órgãos da administração.

 

É importante não descurar que este exemplo apresentado traduz, sem dúvida, um atentado ao Princípio do Prossecução do Interesse Público, previsto no artigo 4º CPA, não assegurando a efectiva tutela dos particulares.

 

Conclusão

 

Posto isto, e após uma análise cuidada dos argumentos aqui expostos, parece-me razoável concluir que a Teoria do Autor Legal por si só, poderia levar a consequências indesejadas pelo Ordenamento jurídico, não só porque poriam em causa a protecção e o interesse dos particulares, como ficou demonstrado anteriormente, como estaríamos a violar Princípios jurídicos tão prezados pelo Código de Procedimento Administrativo, como o Princípio da Legalidade (art.º 3º CPA) e o Princípio da Prossecução do Interesse Público (art.º 4º CPA).

 

Como tal, parece-me mais adequada a Teoria do Autor Legal, uma vez que esta é a teoria que melhor se coaduna com a protecção dos interesses dos particulares, assegurando que em caso de incompetência do acto administrativo praticado, o autor legal pode sempre recorrer ao seu poder revogatório a fim de reestabelecer a legalidade e coerência jurídica.

 

Porém, não pretendo defender uma exclusividade da Teoria do Autor Legal pelo que, em virtude do dever de controlo da legalidade dos actos praticados que recai sobre todos os órgãos administrativos, pode o autor efectivo revogar o acto por si praticado quando reconheça que incorreu num vício de incompetência, tendo oportunidade de se redimir, posição esta propugnada pelo PROF. SÉRVULO CORREIA, embora não tenha a exclusividade da competência revogatória.

 

Desta posição intermédia aproxima-se igualmente o PROF. DOUTOR VASCO PEREIRA DA SILVA, que defende uma conjugação de ambas as Teorias a fim de garantir uma maior tutela dos particulares e dos seus interesses, objectivo basilar do Direito Administrativo vanguardista.

Maria Alexandra Pereira Vieira