Desde o século XIX, no auge do positivismo jurídico, o
Direito Administrativo, tal como as outras disciplinas científicas, buscava um
centro para a sua disciplina, a partir do qual se desenvolvia todo o universo
jurídico, de forma sistematizada.
No direito privado este conceito chave era o contrato. No direito público o centro foi, inicialmente, baseado em construções actocêntricas, de
autores como Mayer e Hauriou. Mayer considerava que o acto administrativo definia o
direito para o súbdito no caso concreto. A lógica era de conceber o acto à
imagem e semelhança do direito, por execução coactiva. Hauriou comparava o acto administrativo com o negócio jurídico
onde existem privilégios exorbitantes que justificam uma norma autoritária.
Segundo estas
concepções, a Administração agressiva, quando actuava, punha em causa dos
direitos dos particulares, assumindo uma forma autoritária que correspondia à
definição do direito aplicável ao súbdito no caso concreto.
No entanto, no século XX, com o surgimento do Estado Social,
surge um modelo de administração prestadora e o acto administrativo deixa de
ser o centro da sua actividade, passando a usar-se múltiplas formas de actuação
(não só o acto, mas também o contrato, o regulamento, ou os simples factos
jurídicos). Se ainda fazia para alguns sentido buscar um centro para o direito
administrativo, então deveria procurar-se uma perspectiva mais geral e
abrangente. O acto passa a ser apenas uma entre muitas formas de actuação.
A administração escolhe qual é a forma de actuação mais
adequada à obtenção do resultado que pretende.
De entre as diversas formas, passamos a procurar algo comum
e surge, inicialmente, pela doutrina italiana, no início dos anos 60, o
procedimento. Tal tem função de legitimidade democrática e o procedimento
permite à autoridade pública ter uma visão completa. A multifuncionalidade do
Procedimento administrativo tem que ver com a racionalização da decisão,
legitimação e tutela antecipada preventiva.
Já a doutrina alemã opta por encontrar como alternativa à
concepção actocêntrica, no quadro da administração prestadora, o conceito da
relação jurídica, um conceito mais alargado que explica um maior número de
relações jurídicas multilaterais. O legislador inclusivamente utiliza esta
concepção no artigo 212º da CRP.
Consoante Vasco Pereira da Silva, esta busca de um centro é
uma questão com pouca aplicação, pois o direito administrativo é uma realidade
policêntrica. No entanto, ainda a querer buscar-se um conceito, já não pode ser
o do século XIX, e este deve ser o mais amplo possível, que consiga explicar o
maior número de relações jurídicas multilaterais e corresponder ao alargamento
dos direitos subjectivos públicos dos particulares, incluindo nestes os
direitos fundamentais e os interesses legítimos, e, daí, ser de acolher o
conceito de relação jurídica, que segundo Freitas do Amaral corresponde às
"relações entre uma pessoa colectiva pública e um particular, em que os dois
sujeitos dispõem de poderes e deveres correlativos".
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