No direito administrativo existem
relações da vida social tuteladas pelo direito, que, pelo facto de se integrarem
neste ramo devem ser designadas de relações jurídico-administrativas. Para
muitos esta relação constitui a base fundamental da construção teórica do
Direito Administrativo.
Segundo o professor Freitas do
Amaral, as relações jurídico-administrativas são: “ toda a relação entre
sujeitos de direito, público ou privados, que atuem no exercício de poderes ou
deveres públicos, conferidos por normas de direito administrativo”. Como por
exemplo a relação entre a escola publica e o aluno; o hospital público e o
doente; a segurança social e o reformado…
Assim a definição de relações jurídicas
deve ser baseada em inúmeros aspetos, nomeadamente: que não há só relações
deste género entre a Administração e os particulares, pois também entre
entidades publicas somente, ou só entre particulares, desde que no exercício de
direitos ou deveres públicos; nem todas as relações administrativas proveem da
lei ou de um contrato administrativo; e que nem todas atribuem a administração
publica poderes de autoridade capazes de exercer ato unilateral.
Da mesma forma, demonstro o papel
desempenhado pelos Tribunais aquando uma relação jurídico-administrativa.
Acórdão do Tribunal de Conflitos (09-12-2008):
Acórdão do Tribunal de Conflitos (09-12-2008):
Descritores:
Conflito de Jurisdição
Ação Popular
Ação Popular
Relação
jurídico-administrativa
Caminho
Publico
Domínio
Público
Sumário: Por relação jurídica administrativa
deve entender-se a relação social estabelecida entre dois ou mais sujeitos (um
dos quais a administração) que seja regulada por normas de direito administrativo
e da qual resultem posições jurídicas.
O facto de a pretensão do autor ser exercida contra um
particular, visando a defesa do que considere um bem do domínio público autárquico,
não permite que se qualifique a relação jurídica como administrativa, o que
exclui, desde logo, a competência da jurisdição administrativa.
A… e mulher B…,
residentes no lugar de …, freguesia de …, do concelho e comarca de Celorico de
Basto, intentaram em 12.10.2007, ao abrigo do da Lei n° 83/95 de 31 de Agosto,
acção sob a forma de processo ordinário, contra:
C…, casado, residente no lugar de …, freguesia de …, do concelho e comarca de Celorico de Basto.
Pedindo:
A/. Ser declarado que o caminho melhor identificado nos artigos 9° a 22° deste articulado pertence ao domínio público, isto é, um caminho público cabendo a sua jurisdição e administração a respectiva Junta de Freguesia de …;
B/. Condenar-se os RR. a reconhecerem esse caminho como fazendo parte do domínio público;
C/ Condenar-se os RR. a absterem-se no presente e no futuro de perturbar o domínio público subjacente ao caminho melhor identificado no artigo 9° a 22°;
D/. Condenar os RR. a retirar a ramada identificada nos artigos 30° e ss. deste articulado, com as suas pertenças (arames, ferros e videiras) que propendem e ocupam o espaço aéreo do leito do caminho público;
F/, Condenar os RR. a absterem-se no futuro de praticar outros actos que de alguma forma constituam acto de apropriação do domino público aéreo ou terrestre do caminho publico melhor identificado no artigo 9° a 22°;
G/. Os RR. condenados nas custas e demais encargos legais e em procuradoria condigna.
Em resumo alegaram:
- os RR. arrogam-se donos e legítimos possuidores de prédios rústicos sitos na Freguesia …, mais concretamente no lugar dos …, que directamente fazem confrontação, com início na margem esquerda da estrada municipal que liga o lugar de … e os limites ao concelho de Celorico de Basto ao de Amarante e que atravessa a freguesia de …;
- o mencionado caminho tem o seu início na estrada municipal, é ladeado ao longo do seu percurso por terrenos de fim agrícola, propriedade do Réu;
- esse caminho, liga a estrada municipal ao lugar de …, tudo na circunscrição territorial de …, município de Celorico de Basto;
- liga ainda, após atingir o lugar de …, aos limites de concelho de Celorico de Basto como o de Amarante;
- para quem reside naquele Lugar e se dirige para o centro da freguesia e destes para a sede do concelho ou para a cidade de Amarante, este caminho constitui o único e mais cómodo acesso;
- tal caminho percorre a distância desde o início da estrada municipal até ao lugar de …, sendo a sua largura variável ao longo do trajecto de cerca de 6 metros, o piso é em cubos de granito e as suas margens estão bem definidas pelas bordas e socalcos de terra onde cresce vegetação;
- o caminho tem como utilidade a circulação de veículos automóveis, tractores, alfaias agrícolas e transporte a pé do dito lugar de … e de toda a freguesia de …, assim como serve para intercomunicação interna da respectiva freguesia e, bem assim, acesso dos particulares e público em geral aos seus terrenos florestais e agrícolas;
- a sua abertura, pavimentação, reparação e beneficiação, assim como as obras de conservação, sempre estiveram a cargo da Junta de Freguesia de …, assim como sempre foi este órgão da administração pública local que suportou, por conta do seu orçamento, todas as despesas;
- o dito caminho e trato de terreno respectivo, desde tempos imemoriais, há mais de 20, 30, 40, e 100 anos, é utilizado pelo público em geral, para acesso ao lugar de … e limites do concelho de Celorico de Basto ao de Amarante, assim como para acesso aos terrenos particulares, florestais e agrícolas;
- tem sido utilizado pelos moradores do lugar e por quem lá quisesse passar, de forma indiscriminada, isto é, está no uso directo e imediato do público, à vista de toda a gente, sem qualquer oposição ou autorização de quem quer que seja e na convicção de estarem a servir-se de coisa afecta ao uso de todas as pessoas, como pertencente ao domínio público, dele assim retirando todos os benefícios e utilidades;
- atento ao sentido de marcha estrada municipal/lugar de …, e de ambos os lados, os RR. têm plantadas nos limites de confrontação com o dito caminho público, diversas videiras alinhadas com o mesmo;
- atento ao mesmo sentido de marcha, na parte que confronta com o caminho, as videiras descrevem um ligeiro arco correspondente a curvatura à esquerda do mencionado caminho público, ocupando-o em altura em toda a sua largura;
- os RR., por sua iniciativa, conduziram o crescimento das videiras em direcção ao caminho e, para o efeito, colocaram diversos suportes em ferro, sobre o caminho público, ocupando o espaço aéreo respectivo;
- de seguida, estenderam linhas de arame e sobre as mesmas as respectivas videiras, a cobrir toda a largura do caminho público supra identificado;
- ao agirem assim, os RR., apropriaram-se de algo pertencente ao domínio publico, e só por tolerância da restante comunidade e dos próprios organismos públicos da administração local, quando apenas estes gozavam de legitimidade activa exclusiva para se oporem a este tipo de conduta;
- no entanto, este comportamento visa a apropriação do domínio público e levou a que o Autor intentasse a presente acção judicial; o domínio público está fora do comércio jurídico, e como tal, é insusceptível de apropriação individual;
- sendo certo que o domínio público sobre o leito do caminho, abrange também o espaço aéreo tal como se de um terreno particular se tratasse.
Os RR. contestaram, impugnando a alegação dos AA., afirmando não estarem a ocupar abusivamente qualquer bem pertença do domínio público, admitindo que ocupam, com uma ramada, o espaço aéreo, mas a título precário e com permissão da Junta de Freguesia de ….
Concluíram pedindo pela improcedência da acção.
C…, casado, residente no lugar de …, freguesia de …, do concelho e comarca de Celorico de Basto.
Pedindo:
A/. Ser declarado que o caminho melhor identificado nos artigos 9° a 22° deste articulado pertence ao domínio público, isto é, um caminho público cabendo a sua jurisdição e administração a respectiva Junta de Freguesia de …;
B/. Condenar-se os RR. a reconhecerem esse caminho como fazendo parte do domínio público;
C/ Condenar-se os RR. a absterem-se no presente e no futuro de perturbar o domínio público subjacente ao caminho melhor identificado no artigo 9° a 22°;
D/. Condenar os RR. a retirar a ramada identificada nos artigos 30° e ss. deste articulado, com as suas pertenças (arames, ferros e videiras) que propendem e ocupam o espaço aéreo do leito do caminho público;
F/, Condenar os RR. a absterem-se no futuro de praticar outros actos que de alguma forma constituam acto de apropriação do domino público aéreo ou terrestre do caminho publico melhor identificado no artigo 9° a 22°;
G/. Os RR. condenados nas custas e demais encargos legais e em procuradoria condigna.
Em resumo alegaram:
- os RR. arrogam-se donos e legítimos possuidores de prédios rústicos sitos na Freguesia …, mais concretamente no lugar dos …, que directamente fazem confrontação, com início na margem esquerda da estrada municipal que liga o lugar de … e os limites ao concelho de Celorico de Basto ao de Amarante e que atravessa a freguesia de …;
- o mencionado caminho tem o seu início na estrada municipal, é ladeado ao longo do seu percurso por terrenos de fim agrícola, propriedade do Réu;
- esse caminho, liga a estrada municipal ao lugar de …, tudo na circunscrição territorial de …, município de Celorico de Basto;
- liga ainda, após atingir o lugar de …, aos limites de concelho de Celorico de Basto como o de Amarante;
- para quem reside naquele Lugar e se dirige para o centro da freguesia e destes para a sede do concelho ou para a cidade de Amarante, este caminho constitui o único e mais cómodo acesso;
- tal caminho percorre a distância desde o início da estrada municipal até ao lugar de …, sendo a sua largura variável ao longo do trajecto de cerca de 6 metros, o piso é em cubos de granito e as suas margens estão bem definidas pelas bordas e socalcos de terra onde cresce vegetação;
- o caminho tem como utilidade a circulação de veículos automóveis, tractores, alfaias agrícolas e transporte a pé do dito lugar de … e de toda a freguesia de …, assim como serve para intercomunicação interna da respectiva freguesia e, bem assim, acesso dos particulares e público em geral aos seus terrenos florestais e agrícolas;
- a sua abertura, pavimentação, reparação e beneficiação, assim como as obras de conservação, sempre estiveram a cargo da Junta de Freguesia de …, assim como sempre foi este órgão da administração pública local que suportou, por conta do seu orçamento, todas as despesas;
- o dito caminho e trato de terreno respectivo, desde tempos imemoriais, há mais de 20, 30, 40, e 100 anos, é utilizado pelo público em geral, para acesso ao lugar de … e limites do concelho de Celorico de Basto ao de Amarante, assim como para acesso aos terrenos particulares, florestais e agrícolas;
- tem sido utilizado pelos moradores do lugar e por quem lá quisesse passar, de forma indiscriminada, isto é, está no uso directo e imediato do público, à vista de toda a gente, sem qualquer oposição ou autorização de quem quer que seja e na convicção de estarem a servir-se de coisa afecta ao uso de todas as pessoas, como pertencente ao domínio público, dele assim retirando todos os benefícios e utilidades;
- atento ao sentido de marcha estrada municipal/lugar de …, e de ambos os lados, os RR. têm plantadas nos limites de confrontação com o dito caminho público, diversas videiras alinhadas com o mesmo;
- atento ao mesmo sentido de marcha, na parte que confronta com o caminho, as videiras descrevem um ligeiro arco correspondente a curvatura à esquerda do mencionado caminho público, ocupando-o em altura em toda a sua largura;
- os RR., por sua iniciativa, conduziram o crescimento das videiras em direcção ao caminho e, para o efeito, colocaram diversos suportes em ferro, sobre o caminho público, ocupando o espaço aéreo respectivo;
- de seguida, estenderam linhas de arame e sobre as mesmas as respectivas videiras, a cobrir toda a largura do caminho público supra identificado;
- ao agirem assim, os RR., apropriaram-se de algo pertencente ao domínio publico, e só por tolerância da restante comunidade e dos próprios organismos públicos da administração local, quando apenas estes gozavam de legitimidade activa exclusiva para se oporem a este tipo de conduta;
- no entanto, este comportamento visa a apropriação do domínio público e levou a que o Autor intentasse a presente acção judicial; o domínio público está fora do comércio jurídico, e como tal, é insusceptível de apropriação individual;
- sendo certo que o domínio público sobre o leito do caminho, abrange também o espaço aéreo tal como se de um terreno particular se tratasse.
Os RR. contestaram, impugnando a alegação dos AA., afirmando não estarem a ocupar abusivamente qualquer bem pertença do domínio público, admitindo que ocupam, com uma ramada, o espaço aéreo, mas a título precário e com permissão da Junta de Freguesia de ….
Concluíram pedindo pela improcedência da acção.
***
No despacho
saneador, na apreciação oficiosa da incompetência material, o
Tribunal Judicial da Comarca de Celorico de Basto, declarou-se
incompetente, considerando estar em causa uma relação jurídica administrativa,
absolvendo os RR. da instância.
***
Remetido o
processo ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, foi aí decidido,
por despacho de fls. 15 a 23 de 29.4.2008, ser tal Tribunal incompetente
em razão da matéria escrevendo-se a certo trecho:
“...Desde logo, segundo o critério dos sujeitos, nenhuma das partes em presença, assume a natureza de um ente público
Também, os ora litigantes não estão, a exercer qualquer actividade típica de poderes públicos, que lhes seja especialmente reconhecida por lei, ou que resulte de um acto baseado em prerrogativas próprias de direito administrativo. Não estamos, igualmente, perante matéria regida por contratos submetidos ao regime dos contratos administrativos, ou que se insira numa ambiência de direito público”.
A Ex.ma Magistrada do Ministério Público, em 17.7.2008, requereu a resolução do conflito negativo de jurisdição assim suscitado pelas decisões daqueles Tribunais.
“...Desde logo, segundo o critério dos sujeitos, nenhuma das partes em presença, assume a natureza de um ente público
Também, os ora litigantes não estão, a exercer qualquer actividade típica de poderes públicos, que lhes seja especialmente reconhecida por lei, ou que resulte de um acto baseado em prerrogativas próprias de direito administrativo. Não estamos, igualmente, perante matéria regida por contratos submetidos ao regime dos contratos administrativos, ou que se insira numa ambiência de direito público”.
A Ex.ma Magistrada do Ministério Público, em 17.7.2008, requereu a resolução do conflito negativo de jurisdição assim suscitado pelas decisões daqueles Tribunais.
Apreciando e decidindo:
A questão que importa dirimir consiste em saber se, para apreciação da acção de onde o conflito promana, é competente a jurisdição comum ou a administrativa.
A competência do Tribunal determina-se pelo pedido formulado pelo Autor e pelos fundamentos que invoca - cfr. Acs. do STJ, de 20.2.1990, in BMJ, 394-453, e de 9.5.95, in CJSTJ, 1995, II, 68, entre vários.
Estabelece o art. 66º do Código de Processo Civil que “São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.
Os AA., eles mesmos, afirmam que acção que intentaram é uma acção popular.
O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, no art. 1°, n° 1:
“Os tribunais de jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações administrativas e fiscais”.
J. C. Vieira de Andrade, in “A Justiça Administrativa”, Lições, 2000, pág. 79, define a relação jurídica administrativa como sendo “aquela em que um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido”.
A questão que importa dirimir consiste em saber se, para apreciação da acção de onde o conflito promana, é competente a jurisdição comum ou a administrativa.
A competência do Tribunal determina-se pelo pedido formulado pelo Autor e pelos fundamentos que invoca - cfr. Acs. do STJ, de 20.2.1990, in BMJ, 394-453, e de 9.5.95, in CJSTJ, 1995, II, 68, entre vários.
Estabelece o art. 66º do Código de Processo Civil que “São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.
Os AA., eles mesmos, afirmam que acção que intentaram é uma acção popular.
O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, no art. 1°, n° 1:
“Os tribunais de jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações administrativas e fiscais”.
J. C. Vieira de Andrade, in “A Justiça Administrativa”, Lições, 2000, pág. 79, define a relação jurídica administrativa como sendo “aquela em que um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido”.
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