O Tribunal de Contas

·         Introdução

O Tribunal de Contas é essencial para o controlo dos dinheiros públicos. Definido nos termos do ART 214º da Constituição Da República Portuguesa (doravante, CRP), foi-lhe entregue a missão, cada vez mais importante nos Estados modernos, de controlar a utilização dos dinheiros públicos; é o órgão supremo de controlo da actividade financeira do Estado. Hoje, juntamente com o Tribunal de Contas Europeu, faz parte da rede europeia de instituições superiores de controlo financeiro.

Apesar de não estar inserido na Administração Pública, é importante para esta, já que define algumas das suas orientações e delimita as suas acções.

De acordo com o Professor PAZ FERREIRA, a sua lógica assenta tanto no “controlo do cumprimento dos deveres fiscais pelos contribuintes, como no controlo da utilização dos dinheiros públicos”. O Professor defende que, se o Estado tem o dever de exigir dos contribuintes um comportamento correcto, podendo penalizá-los pelas infracções fiscais que cometam, estes têm o direito de exigir que Estado se oriente por mecanismos adequados no controlo da utilização de dinheiros públicos e na actuação dos agentes de decisão financeira, bem como a sua respectiva responsabilização.

·         História:

Atendendo à história do Tribunal de Contas, o seu primeiro regimento data de 1389. Após sucessivas alterações, a designação “Tribunal de Contas”, viria a surgir com as reformas financeiras do Estado Novo e manter-se-ia até aos nossos dias. Atravessou um período de apagamento durante o Estado Novo. Só voltou a ganhar importância com a Constituição de 1976, atribuindo-lhe natureza de Tribunal superior, órgão soberano.

De acordo com o texto originário da Constituição de 1976, esta referia-se expressamente, no seu ART 212º/2, à existência de um Tribunal de Contas, dotado de garantias de independência dos restantes tribunais. Assim se colocou termo à antiga polémica que dividia a doutrina portuguesa de se saber se o Tribunal de Contas seria um verdadeiro Tribunal.

·         Reformas:

Na vigência da Constituição de 1976, houve necessidade de proceder à reforma do Tribunal de Contas, iniciada através da Lei nº 86/89, de 8 de Setembro. Esta ficou aquém das exigências de uma sociedade moderna, relativamente aos parâmetros que devem nortear o controlo financeiro de uma sociedade moderna. Tornava-se necessário continuar o processo legislativo de modo a adequar o Tribunal de Contas aos objectivos de uma instituição moderna de controlo externo. Foi assim que surgiu a Lei nº 14/96 de 20 de Abril, que estipulou que as organizações empresariais do Estado, empresas concessionárias e as fundações de direito privado, ficavam sujeitas ao controlo financeiro do Tribunal de Contas. Estas opções foram desenvolvidas pela nova Lei de Bases (Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas), a qual viria a ser aprovada através da Lei nº 98/97, de 26 de Agosto.

Constituíram linhas orientadoras da Lei nº 98/97:

1)      Consagração de um sistema de modalidades de fiscalização: prévia, concomitante e sucessiva;

2)      Reforço da fiscalização sucessiva, alargando o controlo financeiro às associações privadas e entidades de qualquer natureza que beneficiassem de fundos públicos;

3)      Revisão do regime de fiscalização prévia;

4)      Criação de mecanismos de flexibilização e substituição do controlo prévio;

5)      Auditorias como método privilegiado de controlo financeiro;

6)      Revisão do regime jurídico da responsabilidade financeira;

7)      Identificação do Tribunal de Contas como instituição suprema de um sistema nacional de controlo coordenado e integrado entre várias instituições;

8)      Reforço da cooperação com o Parlamento e Governo.

·         Constituição de 1976:

A partir da entrada em vigor da Constituição de 1976, ficou claro que o Tribunal de Contas é um verdadeiro Tribunal, aplicando-se-lhe todos os princípios relativos à organização dos tribunais estabelecidos pela Constituição, ainda que com as características próprias resultantes da natureza específica das suas funções, entre eles: independência; exclusiva sujeição à lei/respeito pela Constituição e princípios nela consagrados; fundamentação das suas decisões; obrigatoriedade e prevalência das decisões jurisdicionais; publicidade das suas decisões. Estes princípios constitucionais merecem consagração e desenvolvimento na Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (Lei nº 98/97, de 26 de Agosto).

As sucessivas revisões constitucionais reforçaram os poderes do Tribunal, constituindo garantias da sua independência, a sujeição dos seus juízes à lei (Art 203º, CRP), entre outras. Exerce poderes de controlo financeiro, preparando relatórios e pareceres sobre a Conta Geral do Estado e das Regiões Autónomas (ART 214º/1, als. a) e b); e poderes jurisdicionais, na efectivização de responsabilidades financeiras (ART 214º, al. c).

·         Entidades sujeitas ao controlo:

Todas as entidades integradas no sector público administrativo (Administração Central, Regional e Local) estão sujeitas à jurisdição e controlo financeiro do Tribunal de Contas:

1)      Estado e seus serviços;

2)      Regiões Autónomas;

3)      Autarquias Locais, suas associações ou federações;

4)      Institutos públicos;

5)      As instituições de Segurança Social.

Estão, ainda, sujeitas aos poderes de controlo financeiro, as entidades do sector público empresarial, empresas concessionárias, associações públicas e provadas e as fundações de direito privado (Art. 2º/2, Lei 98/97); bem como todas as entidades de qualquer natureza que beneficiem de dinheiros ou valores públicos (Art. 2º/3, Lei 98/97).

·         Natureza do Controlo:

1)      Externo e independente;

2)      Prévio, concomitante ou sucessivo, conforme seja anterior, simultâneo ou posterior às auditorias;

3)      Fiscaliza a legalidade e regularidade das receitas e despesas públicas (Art 5º da Lei 98/97);

4)      Aprecia a gestão financeira das entidades anteriormente referidas.

As decisões do Tribunal de Contas são vinculativas (Art 205º, CRP), ou seja, são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas já referidas, prevalecendo sobre as de quaisquer outras autoridades.

·         Competência (em especial):

A sua competência constitucionalmente fixada pode ser ampliada pela lei, dispondo expressamente a Constituição nesse sentido – ART 214º/1, al. d).

1)      Dar parecer sobre a Conta Geral do Estado, das Regiões Autónomas, bem como da Assembleia da República e das Assembleias Legislativas Regionais;

2)      Apreciar a legalidade e gestão financeira;

3)      Realizar auditorias (inclusivamente por iniciativa própria);

4)      Controlar fluxos financeiros da União Europeia, isto é, fiscalizar a aplicação dos recursos financeiros oriundos da União;

5)      Julgar responsabilidades financeiras;

6)      Poder de regulamentar externo, isto é, a possibilidade de emitir as instruções necessárias ao exercício das suas competências, a observar pelas entidades supracitadas;

7)      Propor medidas legislativas e administrativas necessárias ao exercício da sua competência.

·         Cooperação com outras instituições:

Desde a reforma introduzida pela Lei nº 98/97 que o Tribunal de Contas tem desenvolvido esforços no âmbito da cooperação e colaboração recíproca com as demais instituições ou organizações nacionais e internacionais de controlo. O Tribunal tem mantido relações estreitas com as instituições da União Europeia, bem como dos seus Estados-membros, prevendo o desenvolvimento de ações conjuntas necessárias, sem o prejuízo da sua independência.

Relativamente às relações com os órgãos nacionais de controlo interno (Arts 11º e 12º da Lei 98/97), estes devem comunicar ao Tribunal de Contas, os seus programas anuais e plurianuais de actividades, sempre que contenham matéria de interesse para a acção do Tribunal de Contas.

O Tribunal de Contas é o interlocutor nacional do Tribunal de Contas Europeu sendo, ainda, membro de algumas organizações internacionais (INTOSAI, OLACEFS, entre outras).

·         Conclusão:

De acordo com o Art 1º/1 da Lei 98/97, o Tribunal de Contas não só fiscaliza a legalidade e regularidade das receitas e despesas públicas, como também aprecia a gestão financeira e efectiva das responsabilidades por infracções financeiras.

Conclui-se que o Tribunal de Contas é, de acordo com a natureza específica das suas funções, um tribunal com particularidades relativamente aos demais tribunais porque também exerce funções não jurisdicionais. É um tribunal especializado, constituindo, assim, um órgão do Estado, independente e autónomo, que assume a posição de órgão supremo de controlo externo, no contexto do sistema nacional de controlo.